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認真學習貫徹十九大，謀劃開創政采新局面
財政部副部長劉偉
一、認真學習貫徹黨的十九大精神,深入分析政府采購工作面臨的新形勢新任務新要求
黨的十九大是在全面建成小康社會決勝階段、中國特色社會主義進入新時代的關鍵時期召開的一次十分重要的大會,是一次不忘初心、牢記使命、高舉旗幟、團結奮進的大會。大會分析了國際國內形勢發展變化,回顧和總結了過去5年的工作和歷史性變革,作出了中國特色社會主義進入了新時代、社會主要矛盾發生轉化等重大政治論斷,深刻闡述了新時代中國共產黨的歷史使命,提出了新時代堅持和發展中國特色社會主義的基本方略,確定了決勝全面建成小康社會、開啟全面建設社會主義現代化國家新征程的目標,對新時代推進中國特色社會主義偉大事業和黨的建設新的偉大工程作出了全面部署。學習貫徹黨的十九大精神,最重要的就是要深入學習領會習近平新時代中國特色社會主義思想這個主線和靈魂,深刻領會其精神實質和豐富內涵,把這一重要思想貫穿到社會主義現代化建設全過程。在黨的十九大報告中,習近平總書記提出“八個明確”和“十四個堅持”,明確了新時代各項事業發展的大政方針。我們必須牢牢把握這個強大的思想武器和創新理論,深入分析新時代對政府采購工作提出的新要求。
第一,政府采購制度是現代財政制度的重要組成部分,必須適應加快建立現代財政制度的新要求。
財政是國家治理的基礎和重要支柱,科學的財稅體制是優化資源配置、維護市場統一、促進社會公平、實現國家長治久安的制度保障。黨的十九大報告從全局和戰略的高度,強調要加快建立現代財政制度,建立全面規范透明、標準科學、約束有力的預算制度,全面實施績效管理。政府采購作為財政制度的重要組成部分,是預算執行的重要環節,必須落實和體現現代預算制度的要求。謀劃下一步工作,要更加注重采購活動的規范透明,不斷推進政府采購信息公開,強化社會監督;要進一步強化預算和支出標準約束,落實好預算單位的主體責任;要始終注重提高績效,將績效理念和方法深度融入采購制度設計之中、采購預算編制之中,以及執行和監督的全過程,更好體現結果導向。
第二,政府采購是國家宏觀調控的重要手段,必須適應建設現代化經濟體系的新要求。
黨的十九大報告明確指出,我國經濟已由高速增長階段轉向高質量發展階段,正處在轉變發展方式、優化經濟結構、轉換增長動力的攻關期,建設現代化經濟體系是跨越關口的迫切要求和我國發展的戰略目標。政府采購作為國際通行的宏觀調控手段,必須適應建設現代化經濟體系的要求,提高政治站位和工作層次,推動經濟社會持續健康發展。要繼續完善政策手段,積極拓展政策功能目標,健全支持創新和綠色等采購政策,完善支持中小企業、推進軍民融合發展等政策措施,助力供給側結構性改革,貫徹落實新發展理念。
第三,政府采購是建設法治政府、廉潔政府的重要內容,必須適應全面依法治國的新要求。
黨的十九大報告對“建設法治政府,推進依法行政”作出重要部署,開啟了建設法治政府的新篇章。政府采購作為政府主體參與市場活動的交易行為,事關政府公信力,必須將其納入規范化、法制化軌道,持之以恒地強力推進。要認真貫徹十九大關于深化依法治國實踐的要求,建立健全政府采購法規制度,堅持立規則標準等剛性制度于前,施嚴密的常態化監管于中,行猛藥去疴重典治亂于后,不斷提高政府采購法治化水平;要深入推進“放管服”改革,切實完善政府采購管理和執行機制,著力減少環節、提高效率,降低制度性交易成本,維護好政府采購市場交易秩序,為政府在法制軌道上全面正確履行職能、全心全意為人民服務創造良好條件。
第四,政府采購市場是我國擴大開放的重要組成部分,必須適應國家對外開放戰略的新要求。
黨的十九大報告明確提出,要“推動形成全面開放新格局”,強調“中國開放的大門不會關閉,只會越開越大”“中國堅持對外開放的基本國策,堅持打開國門搞建設”“發展更高層次的開放型經濟”,同時還要積極參與全球治理體系改革和建設。報告系統回答了中國新時代要不要開放、要什么樣的開放、如何更好推動開放等重大命題,既表明中國政府擴大開放的堅定決心,也體現了我國維護國際經濟秩序的責任擔當。我國與其他國家、地區和國際組織的雙邊、多邊談判中,都涉及政府采購。加入世界貿易組織《政府采購協定》(GPA)是我國政府采購市場走向開放邁出的關鍵一步,要進一步加快我國加入GPA談判進程,以實際行動維護多邊貿易體制。要積極探索在雙邊機制下開展政府采購市場開放談判的新路子,穩步推進自由貿易區建設,提升雙邊開放水平。要積極參與政府采購國際規則制定,提升我國在全球經濟治理中的制度性話語權。要以政府采購市場開放為抓手,帶來更大范圍、更寬領域、更深層次的開放,為推動建設開放型世界經濟做出更大貢獻。
全國政府采購系統要全面準確學習領會黨的十九大精神,把習近平新時代中國特色社會主義思想貫穿到深化政府采購制度改革的全過程,主動查找、分析、對接政府采購工作面臨的新要求,把準目標和方向,認清形勢和任務,抓實工作和成效,展現政府采購工作新氣象、新作為。
二、進一步增強政府采購改革緊迫感責任感,謀劃開創政府采購工作新局面
今年是政府采購法正式實施的第十五個年頭。十五年來,各地區、各部門認真貫徹實施政府采購法,推動政府采購從易到難漸次突破、蹄疾步穩不斷深化,走出了一條從無到有、從點到面、從小到大的改革創業之路。全國政府采購規模從2002年的1000億增加到2016年的3萬億,建立健全了與政府采購法相配套的行政法規、部門規章、規范性文件和地方性法規等一整套法律制度體系,在政府采購體制機制、執行操作、政策功能、基礎管理、監督檢查及市場開放等具有“四梁八柱”性質的關鍵環節實施了一系列具有里程碑意義的重要改革舉措。政府采購隊伍建設不斷加強,集中采購機構組織架構、人才資源、專業能力等方面長足發展。十五年來,政府采購的改革是基礎性的,發展是全方位的。實踐表明,政府采購法確立的政府采購管理基本制度,順應了我國社會主義市場經濟體制建設的客觀要求,不僅節約了大量財政資金,而且對于創造公平競爭的市場環境、促進反腐倡廉以及推動實現國家經濟社會目標發揮了積極的作用,為社會主義市場經濟體制、政府治理、財稅改革貢獻了力量,充分彰顯了政府采購制度的先進性和生命力。過去十五年的工作成果來之不易,是全國政府采購系統辛苦努力的結果,我們對此要進一步樹立自信,增強成就感和自豪感。
當然,在看到成績的同時,也要清醒認識到政府采購制度改革尚未達到預期目標,與黨中央、國務院以及財政部黨組的要求和社會各界的期望相比也還有一定差距,主要表現在政府采購的管理和執行機制還不夠完善,采購代理機構和評審專家的專業支撐作用有待加強,采購單位對“貴慢差”的反映仍然較多,政府采購政策功能的引領示范作用難以適應新時代的需要等。今年3月,李克強總理在國務院第五次廉政工作會議上明確要求解決政府采購中社會反映較多的突出問題,進一步深化改革,加快完善政府采購制度,加強需求管理、履約驗收和評審行為監督,強化內控責任,提高透明度,促進政府采購規范、廉潔、高效。黨的十九大以后,政府采購工作面臨的要求更高,政府采購制度改革正處在提高治理能力、落實新發展理念、健全和完善法治、加快市場開放的重要關口,推進政府采購制度改革發展不能只停留在實務操作層面,要納入到深化改革的大格局里去系統考量。
做好新時代的政府采購工作,全國政府采購系統必須深刻領會黨中央的戰略部署,始終牢記改革只有進行時、沒有完成時,不能有松口氣、歇歇腳的想法,更不能等待觀望,要進一步統一思想、提高站位,切實增強緊迫感、責任感,堅持在深化政府采購制度改革中解決實踐中的突出問題,謀劃開創政府采購工作新局面。在進一步深化政府采購制度改革過程中,應妥善把握和處理好以下幾方面關系。
第一,政府采購制度改革和財政整體改革的關系。
政府采購是強化財政支出管理的一項重要制度,前接部門預算,后接國庫集中支付和資產管理,是財政支出管理循環中承上啟下的關鍵環節,實現了財政管理從分配向使用的延伸、從貨幣向實物的擴展。研究深化政府采購制度改革,不能就采購論采購,必須把政府采購納入財政改革的整體框架中謀劃,增強政府采購與財政管理其他手段的協同配合。一方面,要完善和優化政府采購的制度設計,進一步提高政府采購的規范性和透明度,強化預算約束,推動政府采購需求管理與預算經費標準、公共服務績效標準相結合。另一方面,要切實加強政府采購與部門預算、資產管理、國庫集中支付及績效評價的有機結合,依托財政支出綜合監管,建立“預算-計劃-采購-支付-監督”的循環監督機制,努力解決“重分配、輕管理”的問題。
第二,政府與市場的關系。政府采購一頭連著政府、一頭接著市場,既是一種政府履職行為,也是一種市場交易活動。
十九大報告再次強調:“使市場在資源配置中起決定性作用,更好發揮政府作用”。這應該成為政府采購處理政府與市場關系的基本遵循,在完善制度設計和強化采購監管過程中,發揮好“看不見的手”和“看得見的手”的作用,履行好規則制定者、爭議裁決者、秩序維護者的職能定位。一是要著力完善政府采購活動中的公平交易規則,推動形成統一開放、競爭有序的市場體系。二是要堅持依法管采治采,提升法治化水平,維護采購市場良好秩序,依法處理供應商投訴,保障供應商合法權益。三是要強化政府采購的政策功能,發揮對經濟和社會發展的調控作用,貫徹落實新發展理念。
第三,采購程序規范透明與采購結果“物有所值”的關系。
政府采購的本質要求是遵循法定程序實現采購目標,保障政府履職和公共服務需要。一方面,程序規范透明是保障結果公正的最有效手段,也是建設法治政府、陽光政府的必然要求,必須嚴格落實。另一方面,政府采購程序為結果服務,程序的設計應該有助于“物有所值”。采購活動中任何片面強調程序忽視結果或只注重結果忽視程序的做法都是錯誤的。這就要求政府采購的制度設計必須兼顧程序和結果,在體現程序規范透明的同時,著力提高采購結果的滿意度。具體來說,一是要堅持完善以結果為導向的政府采購制度,加強需求和履約驗收等薄弱環節管理,將結果導向和績效理念貫穿于采購活動的全過程。二是要以提高采購結果滿意度為目標,完善采購執行機制,增強政策彈性,推動采購活動更加規范透明、高效順暢。采購結果滿意度評價指標,不僅應包括采購的資金成本,也應包括采購效率,以及采購政策的落實情況等內容。三是要進一步提高政府采購透明度,落實政府采購全流程各環節信息公開要求,自覺接受各方監督。
第四,簡政放權與創新監管的關系。
簡政放權、放管結合、優化服務,是本屆政府著力推動的一項重點工作,國務院領導同志非常重視,多次做出安排部署。黨的十九大報告從深化機構和行政體制改革的角度,進一步強調要“轉變政府職能,深化簡政放權,創新監管方式,增強政府公信力和執行力,建設人民滿意的服務型政府”。2014年以來,各級政府采購監管部門和集中采購機構圍繞“放管服”改革要求,既完成了取消政府采購代理機構資質認定、開展“雙隨機一公開”監督檢查等規定動作,也研究采取了提高政府采購相關標準、擴大采購單位自主采購比例和采購自主權、限時辦結承諾等自選動作,取得了積極效果,各方面反映良好。但從全國總體情況看,仍然存在簡政放權不到位、監管創新滯后、服務效果不明顯等問題。各級財政部門不能把“放管服”當作一項階段性的工作任務,而要作為一個政府采購新的改革理念持續推進。一是要通過推進“放管服”改革進一步優化政府采購工作自身的運行機制,從賦權增能做起,擴大采購人自主權,為預算部門按其公共服務職能需要實施采購決策權和提高采購效率打開“天花板”,同步健全預算部門在采購活動全過程中的主體責任,加大信息公開力度,努力實現放管結合、并重。二是要通過推進“放管服”改革構建采購領域政府和市場關系的基礎保障,激發市場活力,為政府采購供應商“松綁減負”,降低政府采購制度性交易成本。三是要通過推進“放管服”改革,轉變監管理念,從加強事前審批向加強事中事后監管轉變,創新監管方式,依托信息化手段和大數據,加強對政府采購關鍵環節的動態監管,增強政府采購監管的公信力和權威性。
第五,市場開放與國內改革的關系。
市場開放和國內改革是政府采購工作的兩個方面,二者是互為條件,相互促進的。一方面,改革能夠促進開放。國內政府采購改革為市場開放創造制度基礎和市場環境,可以增強談判“底氣”,增加談判籌碼。國內改革的進展決定了市場開放的進程。另一方面,開放反過來能夠促進改革。市場開放對國內政府采購改革形成倒逼。市場開放要求我國政府采購的法律制度與GPA規則相一致,這將促使國內改革加快朝著市場化、國際化的方向邁進。因此,政府采購工作要統籌謀劃市場開放和國內改革,就像一架馬車的兩個輪子,要堅持“雙輪驅動”,協調推進。
三、集眾智匯眾力,著力破解政府采購管理難題
政府采購改革影響面廣、關聯度高,工作千頭萬緒、問題紛繁復雜,涉及經濟、政治、文化、社會、生態各個方面,是一項世界性管理難題,需要深入、持續地加以推進。深化政府采購改革要重點研究解決的體制機制性問題,主要有以下幾方面:
一是要研究解決強化預算單位采購主體地位的問題。
政府采購法參照招標投標管理體系引入了專家評審機制,并強調公開招標為主要采購方式。這種制度設計一定程度上剝離了預算單位作為采購主體的責任與自主權,造成采購問題和結果無人負責、不愿擔責、難以追責。特別是新修訂的預算法明確規定“各部門、各單位是本部門、本單位的預算執行主體,負責本部門、本單位的預算執行,并對執行結果負責”,實踐中預算單位采購權責不對等現象進一步加劇。解決這個問題,既要有全面修法的業務儲備,也要有立竿見影的現實舉措。對一些深層次的問題,可以進一步研究論證;對一些能夠短期見效的舉措,要加快實施落地,比如研究通過提高分散采購限額標準、科學制定集中采購目錄、合理選擇采購方式、放寬評審專家來源、加強信息公開和監督檢查等措施,進一步落實采購人主體責任、發揮主體作用。
二是要研究解決政府采購和預算管理融合的問題。
預算管理是財政工作的基礎,政府采購是預算執行的重要環節,二者關系十分緊密。過去我們按照政府采購法的要求,依托部門預算改革開展了政府采購預算管理,有力規范了政府采購活動。但是,現行工作機制更側重于建立部門預算對采購執行的順向控制,沒有形成采購結果對預算編制的逆向反饋,一定程度上造成了預算和采購“兩張皮”的現象。深化政府采購制度改革,必須著力解決這個問題,促進二者融合。具體改革舉措可以從以下幾方面進行探索:提高采購交易過程的規范性和透明度,加強針對性的監督檢查,拓展預算公開的內容和范圍,提升國庫集中支付與政府采購的銜接緊密度;堅持“先預算后支出”,進一步硬化預算約束,推進采購預算與部門預算的深度融合;加強采購結果的綜合分析利用,為基本支出定員定額管理、項目支出標準體系建設、預算評審及資產管理提供權威性的數據支撐;推動將政府采購管理制度執行情況納入績效評價,更加注重成本效益分析,關注采購結果和政策目標的實現程度,進一步體現權責對等、放權和問責相結合。
三是要研究解決集中采購機構的專業化問題。
集中采購機構是政府采購執行層面的“國家隊、領跑者、排頭兵”。做好集中采購工作,既是保障政府機關運轉和公共服務的需要,也對政府采購整體執行工作具有示范作用。政府采購法實施以來,各級集中采購機構不斷加強自身建設,規范高效開展采購活動,集中采購工作的質量和效益十分明顯。當然也要看到,隨著政府采購制度不斷發展、相關領域改革不斷深入,政府采購工作面臨的內外部環境發生深刻變化,集中采購機構在面臨采購任務不斷增長與人手不足傳統矛盾的同時,也面臨著采購項目日趨復雜、政策落實要求高、供應商維權意識增強等新情況,需要在今后的工作中認真研究解決,不斷提升專業化水平。具體來看,要從三方面強化:一要從落實政府采購政策、嚴格執行各項政府采購法律制度規定、加強定點采購和協議供貨管理、強化內控機制建設等方面提高集中采購的專業化能力;二要從采購需求、交易規則、履約驗收等各方面完善操作執行,加強和保證集中采購質量,增強服務意識、提升服務能力,提高采購單位滿意度;三要聚焦集中采購機構的中心工作,在通用類產品和服務的采購需求研究、采購文件及合同標準文本制訂、履約驗收操作規程建立等方面更好發揮專業作用。
四是要研究解決政府采購執行機制中的職能錯位問題。
在委托代理模式和我國特有的專家評審機制下,由于預算單位的主體職責缺位,代理機構和評審專家的職能發生錯位。評審專家行使采購決策權,甚至違法違規操縱采購活動;代理機構重視程序代理,忽視專業化發展,行業管理嚴重缺失。這些都是造成諸多采購亂象的重要根源,必須著力加以解決。比如,制定代理機構管理辦法,明確代理機構專職人員數量等基本執業要求;實施信用評價管理,對相關失信主體進行聯合懲戒等。各方面對這些措施的出臺都比較期待,下一步主要是抓好落實。
五是要研究解決政府采購政策功能的完善問題。
政府采購本身規模巨大,其政策實施將產生數倍于自身規模的影響,具有明顯的乘數效應。良好的采購制度應當有效保障公共部門運作,增強公眾對政府的信任感,并在實現物有所值這一基本目標的前提下,通過落實綠色、創新、促進中小企業發展等政策功能,傳導到環境、經濟和社會等二級目標。因此,西方國家普遍將政府采購作為戰略管理的關鍵和政府提供服務的核心。但從國內工作情況來看,政府采購政策的引領和示范作用發揮不夠,主要表現在政府采購需求標準體系建設嚴重滯后,需求標準對于落實政策功能的決定性作用尚未發揮,預算單位落實政府采購政策的意識不強,以及國際規則與國際環境制約等方面,要從政策支持重點、支持手段和落實機制上加強探索。比如,在政策支持重點上,可以從創新、綠色、網絡安全和信息化、保障和改善民生等方面加強;在政策支持手段上,可以從采購需求標準、非招標采購方式運用等方面加強;在政策落實機制上,可以從落實采購人主體責任、內控機制、信息化手段、監督檢查等方面尋求突破。
六是要研究解決政府采購投訴專業化機制建設的滯后問題。
近年來供應商依法維權意識不斷增強,各級財政部門受理的投訴舉報案件急劇增長。2016年全國政府采購投訴舉報案件達到5011起,分別是2015年、2014年的1.5倍和3倍。與此相對應,財政部門人員力量不足,專業化機制建設滯后,難以適應取證量大、專業性強、敏感度高的要求,行政訴訟敗訴風險不斷加大。一要按照黨的十八屆四中全會健全行政裁決制度和建立法律顧問制度的要求,根據現實需要進一步增加投訴處理工作人員和專職律師數量,建立受理、辦理和決策崗位不相容的內控機制,扭轉一些地方財政部門只有“半個人”負責投訴處理的局面和不斷增加的敗訴風險。二要推進監督檢查和投訴處理標準化工作。統一檢查方案,防止重復檢查,減輕被檢查單位負擔;統一檢查標準,防止出現檢查盲點;統一處理處罰尺度,防止“同錯不同罰”及處罰結果畸輕畸重。三要加強政府采購行政裁決機制設計和經驗推廣,研究提出在中央和省級財政設立政府采購行政裁決專門機構的可行性和具體路徑。
七是研究解決國內政府采購制度與國際規則的銜接問題。
我國加入GPA,出價水平要與參加方互惠對等,國內政府采購制度也要與GPA規則相一致。這既是我國加入GPA的前提條件,也是我國企業進入參加方政府采購市場享受國民待遇的基本保障。GPA規則源于發達國家的法律和實踐,體現了國際慣例。規則一致性,從表面上看,是國內政府采購法律制度要與GPA規則對接;從深層次看,是要營造適合GPA規則運行的市場環境。這就要求我國政府采購改革既要有市場意識,還要有國際視野。為此,要站在新的起點上,深入學習借鑒發達國家政府采購先進經驗和做法,進一步研究GPA精神和要義,為我國建立適應GPA規則的政府采購法律制度提供支撐。
八是要研究解決政府采購工作基礎支撐體系的完善問題。
政府采購工作是一項復雜的系統工程,既要在正面戰場尋求突破,也要在基礎支撐方面不斷完善。當然,這是一項需要長期堅持、循序漸進的工作,但從現階段工作來說,有三方面亟需加強:一要加快實施“互聯網+政府采購”行動,大力發展電子化采購,充分應用云計算、大數據等新技術新業態,建設“全國一張網”的政府采購電子賣場,推進政府采購管理交易系統與第三方交易平臺互聯互通、信息共享,解決目前的“信息孤島”、“協同不足”的問題。二要通過搭建政府和市場之間的溝通橋梁,發揮社會組織在推動行業自律、落實政策功能、增加市場開放談判的回旋余地等方面的作用。三要繼續加強政府采購干部隊伍和作風建設,打造一支政治過硬、作風優良、本領高強的干部隊伍。地方各級財政部門要進一步加強組織領導,選優配強采購監管機構領導班子,鞏固拓展落實中央八項規定精神成果,重點強化政治紀律和組織紀律,帶動廉潔紀律、群眾紀律、工作紀律、生活紀律嚴起來。各級政府采購監管部門要牢固樹立“四個意識”和“四個自信”,堅決維護黨中央權威,全面貫徹執行黨的理論和路線方針政策,做忠誠干凈擔當的合格黨員。廣大政府采購干部要大力提高政策理論水平和業務素養,及時彌補新時代新要求下的本領不足和能力短板,努力增強學習本領、政治本領、改革創新本領、科學發展本領、依法執政本領、群眾工作本領、狠抓落實本領、駕馭風險本領。
(此文系2017年12月8日劉偉副部長在全國政府采購工作會議上的講話,有刪節)